Das 49-Euro-Ticket kostet Bund und Länder viele Milliarden, ist aber für den Klimaschutz weitgehend wirkungslos. Durch Strukturreformen ließe sich eine echte Verkehrsverlagerung erzielen.
Die grundlegende Veränderung des Verkehrsverhaltens hin zu einer umwelt- und insbesondere klimaverträglichen Mobilität, im politischen Raum oft als Mobilitäts- bzw. Verkehrswende bezeichnet, ist ein überfällig zu lösendes Generationenprojekt von hoher Komplexität. Nötig wäre deshalb schon lange eine umfassende Mobilitätspolitik aus einem Guss. Leider werden jedoch die dringend notwendigen Strukturreformen wieder einmal aufgeschoben und durch milliardenschwere Tarifsubventionen ersetzt.
Besonders augenfällige Beispiele für die versäumten verkehrspolitischen Chancen sind das 9-Euro-Ticket in drei Sommermonaten des Jahres 2022 und das als Nachfolgemodell konzipierte 49-Euro-Ticket, das in der ersten Jahreshälfte 2023 starten soll. Zwar wird mitunter bereits die Zahl von über 50 Millionen verkauften 9-Euro-Tickets als Erfolg gepriesen. Dies erinnert jedoch eher an einen Kneipenwirt, der sich über die vielen verkauften Cocktails während der „Happy Hour“ freut, dabei aber übersieht, dass die Kunden danach zu einer anderen Bar weitergezogen sind.
Das 9-Euro-Ticket war primär Teil eines Entlastungspakets der Bundesregierung für die unter der Inflation und insbesondere unter den hohen Energiepreisen leidenden Bürgerinnen und Bürger. Da für einen begrenzten Zeitraum die Energiesteuer auf Benzin und Diesel abgesenkt wurde („Tankrabatt“), wollte sich die Regierung wohl nicht dem Vorwurf aussetzen, den weniger umweltbelastenden Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) zu benachteiligen.
Eindeutige Gewinner des 9-Euro-Tickets waren insbesondere alle regelmäßigen ÖPNV-Nutzer, die anstelle des Preises ihres z. B. Monats-Abos oder Jobtickets vorübergehend nur neun Euro zahlen mussten. Auch viele Gelegenheitsnutzer wurden etwas entlastet, wenn das ansonsten für eine Fahrt erworbene Einzel- oder Tagesticket mehr als neun Euro gekostet hätte. Die hierdurch hervorgerufenen Einnahmeausfälle der Verkehrsanbieter stellen fast komplett die in der öffentlichen Diskussion oftmals genannten „Kosten“ des 9-Euro-Tickets von rund 2,5 Milliarden Euro dar. Die fehlende sozialpolitische Treffsicherheit einer solchen Gießkannenförderung ist vielfach angesprochen worden, da beispielsweise auch die „Chefetage“ von den Pendelkosten entlastet wurde, wenn sie denn mit dem ÖPNV unterwegs war.
Methodisch ist es keineswegs trivial, die Verlagerungswirkungen während der drei Monate des 9-Euro-Tickets und insbesondere im Anschluss daran zu ermitteln. So ist unter anderem zu berücksichtigen, dass gleichzeitig auch die Kraftstoffpreise gesenkt wurden und es Sondereffekte aufgrund der Ferienzeit gab. Die Ergebnisse bislang vorliegender Studien lassen daher wenig überraschend zum Teil deutliche Unterschiede erkennen. Fest steht jedoch, dass ein erheblicher Teil der zusätzlichen ÖPNV-Fahrten so genannter induzierter Verkehr war, also ohne das 9-Euro-Ticket nicht stattgefunden hätte. Dies gilt insbesondere im generell eher preissensiblen Freizeitverkehr. Zwar ist es durchaus plausibel anzunehmen, dass der eine oder andere Städtetrip ansonsten mit dem Auto unternommen worden wäre – und nicht nur am Rande sei vermerkt, dass die privaten Anbieter des Fernbuslinienverkehrs besonders unter dem 9-Euro-Ticket gelitten haben, da ihre Kunden zu den Regionalzügen abwanderten. Insgesamt gilt jedoch, dass Umwelt und Klima nur dann von einer steigenden Zahl von ÖPNV-Nutzern profitieren, wenn gleichzeitig der Motorisierte Individualverkehr zurückgeht – und dieser nachhaltige Verlagerungseffekt ist sowohl während der drei Sommermonate als auch insbesondere danach weitestgehend ausgeblieben.
Die Ursachen für diese klimapolitische Zielverfehlung lassen sich leicht benennen. Insbesondere bei regelmäßig zurückgelegten Wegen, also etwa zur Arbeitsstätte, ist nicht vornehmlich der Preis, sondern die Angebotsqualität für die Verkehrsmittelwahl entscheidend. Konkret geht es um die Gesamtreisezeit (von Haustür zu Haustür) – in Verbindung mit Zuverlässigkeit, Pünktlichkeit, dem Beförderungskomfort und nicht zuletzt auch der subjektiv empfundenen Sicherheit in Verkehrsmitteln und Stationen. Eine Verlagerung hin zum ÖPNV erfolgt also nur, wenn z. B. die Takte enger und die Umsteigevorgänge sowohl kürzer als auch verlässlicher werden. Dies erfordert eine Angebotsausweitung und oftmals auch ein besseres Netzmanagement. Niemand dürfte sich daher beispielsweise darüber wundern, dass das 9-Euro-Ticket in ländlichen Räumen mit schlechtem ÖPNV-Angebot weitestgehend ein Ladenhüter blieb. Vor diesem Hintergrund war das 9-Euro-Ticket ein sehr teurer „Feldversuch“ (Verkehrsminister Wissing), der im Wesentlichen bestätigte, was ohnehin in jedem Lehrbuch zu lesen ist.
Aus der obigen Analyse ließe sich nun leicht die Forderung ableiten, es müsse mehr Geld für das ÖPNV-Angebot bereitgestellt werden, etwa um engere Taktverkehre auch im ländlichen Raum anbieten zu können oder um zu nachfrageschwachen Zeiten und generell in dünn besiedelten Regionen bedarfsorientierte Angebote einzurichten. Entsprechende Forderungen, insbesondere nach „mehr Geld vom Bund“, waren und sind nahezu täglich zu hören. Bevor man diesem Ansinnen von Ländern, Kommunen und Verkehrsbetrieben einfach nachgibt, empfiehlt es sich jedoch zunächst, einen genaueren Blick auf die derzeitige ÖPNV-Landschaft und ihre Konstruktionsmängel zu werfen.
Der ÖPNV ist in Deutschland überwiegend eine „staatliche Veranstaltung“. In den meisten größeren, insbesondere kreisfreien Städten, in fast allen Landkreisen in Ostdeutschland sowie in einer wachsenden Zahl westdeutscher Landkreise werden die Verkehrsdienstleistungen auf der Straße (einschließlich Straßen-, Stadt- und U-Bahnen) von kommunalen Betrieben erbracht. Das zumeist erhebliche Defizit, das selbst nach Abzug von Bundes- und Landeszuschüssen verbleibt, wird dann entweder über Überschüsse zum Beispiel der Energie- bzw. Wasserversorgung „quersubventioniert“ oder aus dem Kommunalhaushalt ausgeglichen. Es ist unmittelbar erkennbar, dass durch dieses Defizitausgleichssystem nur geringe Anreize zur effizienten Leistungserstellung und zur Kundenorientierung bestehen. Zwar ist es aus Sicht der Verkehrsbetriebe wichtig, die Entscheider in den kommunalen Gremien von der Wichtigkeit des Angebots zu überzeugen (ansonsten könnten ja die Zuschüsse gekürzt werden), aber ein echter Marktanreiz zur besseren Ausrichtung des Angebotes auf die Wünsche der Kunden entsteht hierdurch nicht.
In anderen Bereichen, insbesondere im Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und in einigen Regionen auch im Busverkehr, findet zumindest ein regelmäßiger Ausschreibungswettbewerb statt. Allerdings werden die Angebotsmerkmale umfassend und teilweise bis hin zu den kleinsten Details von den öffentlichen „Aufgabenträgern“ oder von ihnen beauftragten Dienstleistern, etwa Verkehrsverbünden, festgelegt, sodass es letztlich im Wettbewerb nur noch darum geht, die vorgegebene Leistung zu den geringsten Kosten zu erbringen. Die Innovationsfunktion des Wettbewerbs bleibt hier weitestgehend ungenutzt. Hinzu kommt, dass die Aufgabenträger und Verkehrsverbünde immer mehr Ressourcen für diese Planungs- und Koordinationsaufgaben beanspruchen, sodass in vielen Regionen die Wachstumsrate der Zahl der öffentlich finanzierten ÖPNV-Planer deutlich über der Wachstumsrate der Zahl der ÖPNV-Nutzer liegt.
Bemerkenswert ist zudem, dass insbesondere im SPNV oftmals keine privaten Unternehmen um Aufträge konkurrieren, sondern beispielsweise die bundeseigene DB mit landeseigenen Bahn- oder sogar Busgesellschaften. Egal wer die Ausschreibung gewinnt, das Risiko unternehmerischer Fehlplanungen trägt hier auf jeden Fall der Steuerzahler. An anderer Stelle ist in diesem Zusammenhang auch schon einmal der Begriff Konkurrenzsozialismus gefallen.
Politökonomisch lässt sich die Expansion der ÖPNV-Administration – mit ihren vielfach kaum durchschaubaren Strukturen und hochgradig intransparenten Finanzierungsströmen – aufgrund der Eigeninteressen von Politikern und Bürokraten leicht erklären. Wenn man nun einfach nur mehr Geld in dieses System pumpt, so wird sicherlich auch das Angebot ausgebaut werden, die vielfältigen Fehlanreize bestehen jedoch fort und die Verlagerungswirkung bleibt gering. Das Deutschlandticket wird – je nach Ausgestaltung der Mittelzuweisung – die Kundenorientierung der öffentlichen Anbieter und Behörden sogar eher weiter schwächen.
Vorteile bringt das Deutschlandticket wiederum für viele Zeitkartenbesitzer – und zwar insbesondere in den Regionen, in denen bislang ein relativ hoher Grad an Nutzerfinanzierung erreicht wurde, sodass die Tarifsenkung besonders deutlich ausfällt. Sicherlich wird es auch einen gewissen Anstieg der Nutzerzahlen geben, wobei davor zu warnen ist, sich auf die Ergebnisse von Umfragen zu verlassen, in denen hypothetisch und unverbindlich nach Kaufabsichten gefragt wird.
Bereits jetzt werden Stimmen laut, die das Deutschlandticket entweder insgesamt oder zumindest für bestimmte Nutzergruppen (einkommensschwache Menschen) als zu teuer erachten. Spätestens vor der nächsten Bundestagswahl ist daher analog zum politischen „Überbietungswettbewerb“ beim Mindestlohn ein „Unterbietungswettbewerb“ beim Preis des Deutschlandtickets zu erwarten. Am Ende eines solchen Prozesses stünde konsequenterweise ein allgemeiner Nulltarif nach Luxemburger Vorbild. Der ÖPNV wäre dann von Zahl und Zahlungsbereitschaft der Nutzer vollkommen entkoppelt und zugleich einem maximalen Staatseinfluss unterworfen.
Auch für den wachsenden Finanzierungsbedarf gibt es „kreative“ Ideen. So sollen bei der „Drittnutzerfinanzierung“ wahlweise Unternehmen, Grundstückseigentümer und/oder Autofahrer den ÖPNV über spezifische Abgaben finanzieren. Wenn dann noch diese Abgaben automatisch an den von der ÖPNV-Bürokratie angemeldeten Mittelbedarf angepasst werden, wäre letztlich ein System etabliert, das stark an die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten über Zwangsbeiträge erinnert. Ob sich so ein für die Nutzer attraktives und zum Umsteigen motivierendes Angebot schaffen lässt, ist jedoch stark zu bezweifeln.
Für eine durchgreifende „Mobilitätswende“ ist es vielmehr erforderlich, auch im Bereich des ÖPNV auf die leistungssteigernden und innovationsfördernden Kräfte des unternehmerischen (!) Wettbewerbs zu setzen und Anreize zu schaffen, das Angebot an den Bedürfnissen der Nutzer auszurichten. Ein derartiges ÖPNV-Modell, dessen Umsetzung zugegebenermaßen eine erhebliche politische Kraftanstrengung erfordert, sei im Folgenden skizziert und als Alternative zur fortschreitenden „Kommunalisierung“ und Bürokratisierung des ÖPNV zur Diskussion gestellt. Im Kern baut es auf den drei Grundsätzen der kundenorientierten Zugänglichkeit, der Subjektförderung und des privatwirtschaftlichen Wettbewerbs auf, die ganz generell auch für die Soziale Marktwirtschaft prägend sind.
Erstens gehört es zu den unbestrittenen Vorteilen einer bundesweiten ÖPNV-Flatrate, dass für die Nutzung nahezu keine Tarifkenntnisse erforderlich sind, sieht man einmal von regionalen Unterschieden etwa bei der Fahrradmitnahme ab. Positiv ist dies vor allem für Gelegenheitsnutzer sowie Ortsfremde, die sich nicht mit Waben‑, Zonen- und Übergangstarifen sowie Sonderregelungen für Kurzstrecken befassen müssen. Im Jahr 2023 ist es für eine verbesserte Zugänglichkeit des ÖPNV jedoch nicht zwingend erforderlich, eine landes- oder gar bundesweite Flatrate einzuführen. Ausreichend – und im Ausland bereits erfolgreich umgesetzt – ist eine Smartphone-App, in der man lediglich Start- und Zielpunkt eingibt, die dann ggf. unterschiedliche Routen mit ggf. unterschiedlichen Tarifen zur Wahl stellt und nach der Auswahl durch den Fahrgast den Fahrpreis automatisch an die jeweiligen Verkehrsdienstleister überweist. Für den Kunden herrscht so maximale Transparenz und Zugänglichkeit. Fügt man noch eine Best Price-Funktion hinzu, so entfällt auch das Risiko, dass der Nutzer zum Beispiel am Ende einer Woche feststellt, dass eine Wochenkarte doch die günstigere Option als mehrere Einzeltickets gewesen wäre – oder umgekehrt. Es ist bezeichnend, dass in Deutschland bereits seit Jahrzehnten an den Themen Digitalisierung und E-Ticketing gearbeitet wird, eine solche App bislang aber allenfalls als kostenintensive Insellösung in einzelnen Verkehrsverbünden oder im Rahmen begrenzter Kooperationen angeboten wird bzw. werden soll.
Zweitens ist zumindest der ÖPNV-Betrieb (bei der Infrastruktur liegen die Dinge teils etwas anders) primär durch in der Summe kostendeckende Nutzerentgelte zu finanzieren, da nur so ein Anreiz entsteht, das Angebot bestmöglich an die Anforderungen der Kunden anzupassen. Um Verlagerungstendenzen hin zum Motorisierten Individualverkehr (MIV) zu vermeiden und zudem sozialpolitisch treffsicher zu sein, ist – neben einer Anlastung der externen Kosten des MIV – ein zweckgebundenes ÖPNV-Mobilitätsgeld einzuführen, im einfachsten Fall als Guthaben auf der oben skizzierten App.
Ein solches ÖPNV-Mobilitätsgeld kann sowohl nach sozialen Merkmalen gestaffelt werden (insbesondere Einkommenshöhe, analog zu den in vielen Regionen existierenden „Sozialtickets“), als auch nach dem Tarifniveau, das wiederum von räumlichen und siedlungsstrukturellen Gegebenheiten abhängt. Im Ergebnis hätte jede Bürgerin und jeder Bürger eine App auf dem Smartphone, auf der am Anfang eines Monats von der öffentlichen Hand ein bestimmtes Mobilitätsbudget bereitgestellt wird, das für die mit der App gebuchten Fahrten genutzt werden kann. Wer den ÖPNV häufiger nutzt und/oder aufgrund eines hohen Einkommens nur ein geringes Mobilitätsgeld erhält, zahlt den darüber hinausgehenden Betrag einfach selbst.
Drittens hat eine solche Nutzerfinanzierung den Vorteil, dass der ÖPNV – wie im Personenbeförderungsgesetz vorgegeben – weitestgehend eigenwirtschaftlich betrieben, d. h. durch die Käufe der Nutzer finanziert wird. Die Anbieter haben den Anreiz, ja es besteht für sie sogar der Zwang, ihr Angebot primär an den Wünschen der Kunden und deren Zahlungsbereitschaft und nicht z. B. an bürokratischen Vorstellungen auszurichten. Die notwendige Zulassung kostendeckender Tarife ermöglicht zum einen eine privatwirtschaftliche Leistungserbringung und stellt zum anderen kein soziales Problem dar, da die Nutzer hierfür z. B. jederzeit ihr ÖPNV-Mobilitätsbudget einsetzen können. Die Verkehrsanbieter haben zudem einen Anreiz, nicht nur Massenverkehre, sondern bei vorhandener zahlungsbereiter Nachfrage auch bedarfsgesteuerte Dienste anzubieten. Dies gilt auch für alle anderen Leistungsmerkmale, die derzeit vielfach administrativ vorgegeben werden, sei es z. B. das WLAN im Bus oder die Toilette im Regionalzug. Komplett ohne marktkonforme staatliche Eingriffe ist jedoch auch das hier dargestellte Konzept nicht umsetzbar: Ganz generell ist eine Genehmigung von Verkehren erforderlich, wie sie als wettbewerbliche Ausgestaltung für eigenwirtschaftliche Angebote bereits heute gesetzlich vorgesehen ist. Zudem muss bei strukturellen Monopolen, insbesondere bei bestimmten schienengebundenen Verkehren, ein „Ausbeutungsmissbrauch“ verhindert werden.
Es geht in diesem Beitrag nicht darum, ein fundamental reformiertes ÖPNV-System in allen Einzelheiten darzulegen. Vielmehr soll aufgezeigt werden, dass es eine marktwirtschaftliche Alternative zu den zunehmenden – und durch die bundesweite Flatrate weiter geförderten – Verstaatlichungstendenzen im ÖPNV gibt, wenn man dies nur will. Zudem hat die vorgeschlagene Neuordnung den unbestreitbaren Vorteil, dass der derzeitige Wirrwarr von Finanzmittelflüssen, bei denen selbst die Beteiligten nicht mehr erkennen können, wer für die Angebote letztlich bezahlt und wer Nutznießer des Systems ist, durch ein hochgradig transparentes und allein an den Mobilitätsbedürfnissen des Fahrgastes orientiertes Finanzierungskonzept ersetzt wird. Wer wirklich Klimaschutz und „Mobilitätswende“ zum Ziel hat und diese Begriffe nicht nur vorschiebt um eigene Interessen zu verfolgen, sollte sich einer solchen Diskussion nicht verschließen.
Prof. Dr. Frank Fichert ist Professor für Volkswirtschaftslehre und Touristik/ Verkehrswesen an der Hochschule Worms.
Prof. Dr. Rüdiger Sterzenbach ist ein bekannter Wirtschafts- und Verkehrswissenschaftler, Sportfunktionär und Politiker. Er war u. a. Professor für Volks- und Betriebswirtschaftslehre des Personenverkehrs an der Hochschule Heilbronn.