Ideologische Verbotspolitik im Gebäudebereich

Wo bleiben individuelle Freiheit und soziale Ausgewogenheit bei der Novellierung des Gebäudeenergiegesetzes?

Gemäß dem Entwurf muss ab dem 1.1.2024 jede neu eingebaute Heizungsanlage mit mindestens 65 Prozent erneuerbaren Energien betrieben werden. Dies ist das neue klimapolitische Credo der Bundesregierung, welches sie als Diskussionsentwurf bereits am 14.7.2022 öffentlich lanciert hatte.²Vgl. 65 Prozent erneuerbare Energien beim Einbau von neuen Heizungen ab 2024 (bund.de) Der 65-Prozent-erneuerbare-Energien-Anteil ist exakt so gewählt, dass er nur durch die folgenden klimapolitisch erwünschten Heizungssysteme erfüllt werden kann. Diese sind: Anschluss an ein Wärmenetz, Wärmepumpe (oder Wärmepumpen-Hybridheizung), Biomasseheizung (z.B. Holzpellets), Gasbrennwertheizung betrieben mit grünem Wasserstoff und eine Stromdirektheizung. Die Bundesregierung verlangt für die Ein- und Zweifamilienhäuser also im Regelfall die Wärmepumpe.

Auf den Ansturm auf die Wärmepumpe hat die Bundesregierung die Wärmepumpenhersteller und die Öffentlichkeit bereits durch die beiden im Jahr 2022 veranstalteten „Wärmepumpengipfel“ vorbereitet und die Hersteller zu einem Produktionshochlauf animiert. Die Neuinstallation einer Wärmepumpe ist technisch bedingt mit erheblichen Umrüstungsmaßnahmen des bisherigen Heizungssystems verbunden (z.B. Austausch der Heizkörper und Einbau einer Fußbodenheizung in allen Räumen), die sich leicht auf bis zu 30.000 bis 40.000 Euro pro Einfamilienhaus belaufen können. Zuletzt sind sowohl die Liefer- und Einbauzeiten als auch die Preise von Wärmepumpen stark gestiegen.

Immobilienbesitzer werden zu einem Austausch ihrer Heizungen verpflichtet. Fossile Bestandsheizungen (insb. Öl- und Gasheizungen) müssen nach spätestens 30 Jahren ausgetauscht werden, auch wenn sie sorgfältig gewartet wurden und noch voll funktionsfähig sind. Minimal länge Fristen gelten für Niedertemperatur- und Brennwertkessel. Der Austausch einer bisher rein fossilen Heizung (z.B. Erdgas) muss zum 1. Januar 2024 durch eine Heizungsanlage erfolgen, die den 65-Prozent-erneuerbare Energien-Anteil erfüllt. Neue Ölheizungen unterliegen gesetzlich ja eh schon einem Einbauverbot ab 2026; und fossile Heizungen werden ab 1. Januar 2045 komplett verboten. Im Falle von Heizungshavarien, bei geplanten Wärmenetzanschlüssen und bei Etagenheizungen gelten bestimmte Ausnahmen bzw. Übergangsfristen. Das Durchschnittsalter von Heizungsanlagen in Deutschland betrug im Jahr 2019 17 Jahre, heutzutage also nun 21 Jahre. Da rund 45 Prozent aller Heizungen in Deutschland älter als 20 Jahre sind, wird mit großer Wahrscheinlichkeit eine riesige Heizungssystemaustauschwelle in den nächsten Jahren auf die Immobilienbesitzer, auf die Handwerksbetriebe und auf die Wohnungswirtschaft zurollen.³Vgl. Dena Gebäudereport 2023, S. 38.

Die Gasheizung ist nach wie vor die mit großem Abstand beliebteste Heizungsart in Deutschland. Im Jahr 2021 war sie mit einem Marktanteil von 70 Prozent die mit Abstand meistverkaufte Heizungsart bei der Gebäudesanierung.⁴Vgl. Dena Gebäudereport 2023, S. 35 ff. Die Tatsache, dass selbst im vergangenen Jahr von den insgesamt 980.000 verkaufen Heizungsanlagen in Deutschland rund 600.000 Gasheizungen waren (gegenüber rund 236.000 Wärmepumpen) zeugt von der großen Beliebtheit dieser Heizungstechnologie, die für ihr vernünftiges Kosten-Nutzen-Verhältnis und aus Gründen der Unabhängigkeit- und Zuverlässigkeit geschätzt wird.⁵Vgl. Daniel Wetzel, Daniel, Regierung träumt vom Wärmepumpenland – doch die Eigentümer schaffen andere Fakten, in: Die Welt, vom 14.2.2023.

Schätzungen der Wohnungswirtschaft zufolge müssen ab 2026 mehr als eine Million Heizungen in Deutschland aufgrund der politisch begrenzten Nutzungszeit ausgetauscht werden. Zusätzlich zu den jedes Jahr durch Neubau und durch die bisher übliche Sanierung eingebauten rund 900.000 Heizungen müsste das Heizungshandwerk also rund 2 Millionen Heizungen pro Jahr installieren. Wie dies tatsächlich umgesetzt und finanziert werden soll, darüber schweigt sich die Bundesregierung im Gesetzentwurf aus. Die verstärkte Nachfrage nach Heizungsaustausch und Sanierung wird die ohnehin schon bestehenden Knappheiten im Bausektor und im Fachhandel weiter verstärken und die Preise steigen lassen.

Mit dem Austausch allein der Heizung ist es aber nicht getan: Denn mit einem Heizungstausch sind in den noch nicht oder nicht ausreichend sanierten Gebäuden weitere erhebliche Sanierungsaufwendungen für das Gebäude (insbes. Dacherneuerung, Außenwand- und Kellerdeckendämmung und Fenstertausch) erforderlich, damit die neu eingebaute Heizung mit geringeren Vorlauftemperaturen (meist Wärmepumpe) auch effizient funktionieren kann. Dies betrifft rund 60 Prozent der etwa 21 Millionen Wohngebäude in Deutschland, also rund 12,6 Millionen Wohngebäude, die vor der 1. Wärmeschutzverordnung im Jahr 1978 errichtet wurden. Wohnungsverbände beziffern diesen Sanierungsaufwand daher auf leicht über 100.000 Euro pro Gebäude.

Und es kommt noch schlimmer: Durch die Renovierungsinitiative der EU („Gebäudeeffizienz-Richtlinie“, englisch: „European Performance Building Directive“ (EPBD)) rollt im Hintergrund eine EU-weite und großangelegte weitere Renovierungsverpflichtung auf alle Immobilienbesitzer zu, ihre Gebäude in den nächsten Jahren umfassend energetisch zu sanieren und dabei die „ineffizientesten“ Gebäudeeffizienzklassen zu eliminieren. Der zuständige Fachausschuss des EU-Parlaments hat vor kurzem vorgeschlagen, dass alle Wohngebäude bis 2030 auf die Effizienzklasse E und bis 2033 auf die Effizienzklasse D „hinaufsaniert“ werden müssen. In Deutschland müssten damit fast 45 Prozent aller Wohngebäude in den nächsten 9 Jahren vollständig saniert werden. Die Wohnungswirtschaft warnt eindringlich vor den immensen wirtschaftlichen und sozialen Folgen dieser Renovierungsverpflichtung und vor der de facto Unmöglichkeit der technischen Umsetzung. Sie beziffert die Sanierungskosten auf etwa 180 Milliarden Euro pro Jahr, prognostiziert erhebliche Preis- und Mietsteigerungen und befürchtet dadurch erhebliche sozialen Verwerfungen. Nach Vorstellung der EU soll jedes Land selbst definieren, was es unter „ineffizientesten Gebäudeklassen“ versteht. Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck hatte bei den EU-Verhandlungen zur EU-Gebäudeeffizienz-Richtlinie im Oktober 2022 zu Protokoll gegeben, dass die Bundesregierung diese Renovierungsverpflichtung der EU „ambitioniert umsetzen“ werde.

Wo staatliche Vorschriften das Verhalten der Menschen reglementieren sollen, sind umfangreiche und detaillierte Kontrollmaßnahmen gegen unerwünschtes Umgehungs- oder Vermeidungsverhalten nicht weit. So auch hier: Der Gesetzentwurf beinhaltet weitreichende Pflichten zum Einbau von Mess- und Monitoring-Einrichtungen, zur verpflichtenden Information von Mietern, zum hydraulischen Abgleich und weiteren Maßnahmen zur Heizungsoptimierung sowie zur Betriebsprüfung von Wärmepumpen und zur Heizungsprüfung. Ab 1.1.2025 müssen alle Heizungen eine elektronische Messausstattung für die Wärmeproduktion und den Energieverbrauch erhalten. Die Kaminkehrer sollen als Heizungs-Kontrolleure in Dienst genommen werden und somit die 30jährige Höchstnutzungsdauer der Heizungsanlage überwachen sowie Verstöße an die Behörden melden. Verstöße gegen diese Vorgaben werden im GEG als Ordnungswidrigkeit eingestuft und mit einer Geldstrafe bis zu einer Höhe von 50.000 Euro geahndet (§ 108).

Wie lassen sich diese – nur auf den ersten Blick – eher unscheinbar anmutenden Änderungen bewerten?

Die von Ideologie getriebene Verbotspolitik ist nun auch in den deutschen Heizungskellern angekommen. Die Energie- und Klimapolitik setzt auch im Gebäudebereich auf Verbote, Vorgaben und Zwang. Sie behandelt die Bürger wie staatliche Befehlsempfänger, denen sie detaillierte Handlungsvorgaben macht und deren Verhalten umfassend kontrolliert – und nicht wie mündige, zum eigenverantwortlichen Handeln befähigte Individuen. Der Heizungsaustauschzwang nach 30 Nutzungsjahren und die auf dem Fuße folgende umfangreiche Sanierungsverpflichtung sowie der 65-Prozent-erneuerbare-Energien-Anteil lassen nur noch wenig Handlungsspielraum für die betroffenen Immobilienbesitzer zu.

Die Vorgaben im GEG reduzieren die technologischen Alternativen und schränken die Technologiefreiheit erheblich zugunsten der klimapolitisch als erwünscht festgelegten Heizungstechnologien ein. Ob angesichts des gerade in der Heizperiode hohen Anteils von Kohlestrom am deutschen Strommix und der hohen Stromkosten in Deutschland die Fokussierung auf die Wärmepumpentechnologie klimapolitisch gerechtfertigt werden kann, erscheint zumindest fraglich.⁶Vgl. Martin Prem, Wärmepumpe, das überschätzte Heizwunder, in: Münchner Merkur, Nr. 56, vom 8.3.2023, S. 7. Angesichts der auch in Zukunft absehbar hohen Stromkosten in Deutschland könnten Wärmepumpen aber auch ein nicht unerhebliches finanzielles Risiko für den Heizungsnutzer bedeuten.

Die Eigentums- und Vermögensposition vieler Immobilienbesitzer wird erheblich eingeschränkt. Bei den nicht-sanierten oder nicht ausreichend sanierten Gebäuden kommt es zeitnah zu einem erheblichen Vermögensverlust, weil die Sanierungspflichtmaßnahmen den Wert des Gebäudes unmittelbar mindern und den erzielbaren Verkaufs- oder Verrentungspreise senken. Viele Menschen, die zur Alterssicherung auf ihr Eigenheim gespart haben, werden von der Politik um die Früchte ihrer Sparanstrengungen betrogen, und werden sich möglicherweise in klimapolitisch herbeigeführter Altersarmut wiederfinden. Besonders negativ betroffen sind die sozial schwächeren und älteren Bevölkerungsgruppen, die keinen Bankkredit mehr aufnehmen können, sowie die Bevölkerung auf dem Land, die keinen Zugang zu einem Wärmenetz haben. Es sind erhebliche soziale Verwerfungen zu befürchten, die sich auch auf dem Mietmarkt abzeichnen und das Mietniveau steigen lassen werden.

Es wird sich zeigen, ob das politische Versprechen, dass Eigentümer vor „Härtefällen“ und Mieter vor hohen Stromkosten durch Wärmepumpen geschützt werden sollen, auch tatsächlich umgesetzt wird. Denn die Bundesregierung kündigt an, dass sie „die Eigentümer durch die Förderung von Gebäudesanierungen und den Wechsel auf Erneuerbare-Energien-Heizungen finanziell durch direkte Zuschüsse, Kredite und durch steuerliche Förderungen unterstützen werde.“ Wieviel Wert diese politische Zusicherung angesichts der einschneidenden Erfahrungen mit der Kürzung und Streichung der KfW-Förderung im Frühjahr 2022 haben wird, kann man sich ausmalen. Ob und wie überhaupt eine Lösung gefunden wird, eine staatliche Förderung auch für Maßnahmen auszureichen, die der Erfüllung gesetzlicher Pflichten dienen, wird vermutlich als ein (weiterer) finanzpolitischer Taschenspielertrick (neben z.B. Bundeswehr Sondervermögen und Umwidmung einer Corona-Kreditlinie für Klimaschutzmaßnahmen) in die Geschichte eingehen.

Mit einem verpflichtenden Heizungstausch sind im Regelfall aufwendige und kostspielige Sanierungsmaßnahmen verbunden. Wie diese tatsächlich umgesetzt werden und wer sie bezahlen soll, ist unklar. Im Begründungsteil des Gesetzesentwurfs räumt die Bundesregierung selbst ein, dass „die Wärmewende insgesamt mit einem hohen Investitionsbedarf nicht nur für die Heizungsanlagen, sondern auch für die Sanierungsmaßnahmen verbunden ist, die sich erst über die Betriebszeit finanziell rechnen werden.“ Die Betriebszeit eines Gebäudes liegt steuerrechtlich bei 50 Jahren. Der Gesetzentwurf verzichtet darauf darzulegen, ob sich die Maßnahmen für den Investor (innerhalb seiner Lebensspanne) oder gar überhaupt jemals rechnen, bevor vielleicht die nächste Sanierung fällig ist. Üblicherweise wird in Gesetzentwürfen eine Kostenschätzung für die Belastungen der Bürger mitgeliefert. Bezeichnenderweise fehlt im vorliegenden Entwurf diese Kostenschätzung, das Feld „Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger“ wurde einfach leer gelassen.

Wie diese ambitionierten Maßnahmen tatsächlich umgesetzt werden können, bleibt weitgehend ungeklärt. Hinzu kommt noch die Unsicherheit über die Verfügbarkeit von Handwerkern, die auf die neue und kompliziertere Heizungstechnologie geschult sein müssen sowie über die Lieferfähigkeit der entsprechenden Heizungstechnologie. Es ist zu befürchten, dass dies zu weiteren Knappheiten und weiter steigenden Preisen führen wird, was das Bauen und Wohnen in Deutschland weiter verteuert und für bestimmte Bevölkerungsgruppen dann letztlich unerschwinglich macht. Das bau- und sozialpolitische Ziel eines preisgünstigen Bauens und Wohnens wird damit grundlegend konterkariert.

Eine abschließende Grundsatzkritik gilt der ideologisch motivierten Verbotspolitik. Eine mit staatlichen Verboten, Zwängen und Vorschriften agierende Klimapolitik verkennt, dass moderne Industriegesellschaften „komplexe Systeme“ im Sinne der Systemtheorie sind. Komplexe Systeme lassen sich aber nicht durch Verbote, Vorschriften und Anordnungen von oben herab steuern, sondern nur durch allgemeine und abstrakte gesellschaftliche Handlungsregeln, die grundlegend auf Eigenverantwortung, Eigeninteresse und Eigeninitiative der handelnden Individuen setzen. Durch staatlich-dirigistische Mikrosteuerung wird die Leistungsfähigkeit komplexer Systeme vielmehr entscheidend beeinträchtigt und deren Funktionsfähigkeit letztlich zerstört.

Einerseits sind die politischen Akteure deshalb von vornherein überfordert und exkulpieren sich durch a priori Verweigerung jeder Verantwortlichkeit. Die Schuldzuweisung erfolgt immer an die anderen. Das eigene politische Versagen wird so lange verdrängt oder schöngeredet, bis es gesellschaftlich nicht einmal mehr wahrgenommen wird. Gesellschaftlich etabliert sich so eine „Kultur der Unverantwortlichkeit.“ Andererseits sind die Bürger aufgrund der zahlreichen verschleppten Probleme frustriert und protestieren gegen die vielfältigen dirigistischen Eingriffe oder grundsätzlich gegen das wirtschaftliche oder gesellschaftliche System. Auf diese Weise steigt die Unzufriedenheit der Bevölkerung und unvermeidlich die Polarisierung in der Gesellschaft. Die zahlreichen bereits angekündigten und künftig noch zu erwartenden Regulierungen und Reglementierungen werden den Gebäudebereich voraussichtlich immer komplexer, bürokratischer und insgesamt weniger leistungsfähig machen.

Der Bundesminister für Wirtschaft und Klimaschutz, Robert Habeck (Bündnis 90/Grüne), hat auf die erste Welle der öffentlichen Kritik flugs reagiert und Nachbesserungen zugesagt: So hat er finanzielle Unterstützung der unteren und mittleren Einkommen, längere Übergangszeiträume und breitere Ausnahmetatbestände angekündigt. Es werden Finanzierungshilfen für den Heizungseinbau (z.B. im Rahmen der Einkommensteuer § 35c) sowie vergünstigte Wärmepumpen-Stromtarife vorgeschlagen. Die neue einkommensabhängige Förderung soll es aber nur für Anlagen geben, die vollständig mit erneuerbaren Energien arbeiten (keine Hybridmodelle). – An den grundsätzlichen Handlungszwängen: Austauschverpflichtung, Einbauvorgaben und Technologiebeschränkung will er aber nicht rütteln. Damit bleibt der Gesetzentwurf eine klimapolitisch motivierte, dirigistische Austausch- und Renovierungsverpflichtung, eine komplizierte und umfassende Mikrosteuerung von Gebäudetechnik und Gebäudesanierung und eine sozialpolitisch fragwürde Belastung der Immobilieneigentümer sowie aller Akteure auf dem Wohnungsmarkt.

In der Sozialen Marktwirtschaft setzen wir nun seit 75 Jahren und die durch Ludwig Erhard im Jahr 1948 umgesetzten Reformen erfolgreich auf marktwirtschaftliche Anreize, Privateigentum und Eigenverantwortung – und eben nicht auf staatlichen Dirigismus, Verbote und staatliches Mikromanagement. Eine Energie- oder Klima-Planwirtschaft ist unnötig und schädlich. Wir brauchen vielmehr eine marktwirtschaftliche Ermöglichungskultur, die innovatives und klimafreundliches Wachstum hervorbringt, neue innovative und kreative technische Lösungen schafft und gesellschaftlichen Wohlstand für alle ermöglicht. Die EU hat einen zweiten Emissionshandel beschlossen, der den Verkehrs- und Gebäudesektor abdecken und dort die CO₂-Emissionen deckeln und schrittweise verringern wird. Die Nutzung von fossilen Brennstoffen im Wärme- und Verkehrsbereich wird kontinuierlich verteuert und so zuverlässig aus den Konsum- und Produktionsprozessen verdrängt. Damit wird der Empfehlung des Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung zu einem klimapolitischen Leitinstrument im Gebäudesektor entsprochen.⁷Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR), „Aufbruch zu einer neuen Klimapolitik“, Sondergutachten des SVR vom 12. Juli 2019, abzurufen unter: https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/sondergutachten-2019.html

Für eine nachhaltige Klimapolitik ist eine vorausschauende staatliche Rahmensetzung erforderlich, die vielfältige Handlungsfreiheiten gewährleistet und neue Handlungsoptionen ermöglicht, nicht aber kurzsichtige Staatseingriffe, die Handlungsoptionen beschränken und Technologien von vornherein als politisch unerwünscht aussondern. Wir sollen auch begreifen, dass technologischer Fortschritt nicht bürokratisch-linear und planbar über einen Zeitraum von mehreren Dekaden verläuft. Bill Gates hat jüngst noch einmal darauf hingewiesen, dass technischer Fortschritt in Wellen verläuft und dass wir einige wenige, aber entscheidende Energie- und Klimaschutztechnologien brauchen, um die Klimaschutzziele zu erreichen und unseren Wohlstand zu erhalten.⁸Vgl. Bill Gates, Wie wir die Klimakatastrophe verhindern: Welche Lösungen es gibt und welche Fortschritte nötig sind, München 2021. Wir müssen daher noch stärker bei der Forschung und Entwicklung ansetzen, um diese Technologieinnovationen als „Game-Changer“ hervorzubringen. Und viele Experten weisen daher zu Recht darauf hin, dass wir mit den uns bisher bekannten Technologien die ambitionierten Klimaschutzziele nicht erreichen werden. Mit einer ideologisch motivierten Verbotspolitik, deren Geist der vorliegende GEG-Entwurf atmet, berauben wir uns selbst unserer Möglichkeiten.

Dr. Rupert Pritzl hat Volkswirtschaftslehre, Romanistik und Philosophie an den Universitäten Münster, Sevilla und Freiburg studiert. Er ist seit 1997 im Bayerischen Wirtschaftsministerium tätig und seit 2021 Lehrbeauftragter an der FOM Hochschule München. Er gibt seine persönliche Meinung wieder.