30. Jun 2016

Warum die „schwarze Null“ ein Schönwetter-Phänomen ist

Aktuell ist der Bundeshaushalt zwar ausgeglichen, doch dauerhaft wird dieser Zustand nicht sein. Die „schwarze Null“ basiert nicht auf Einsparungen, sondern auf dem günstigen wirtschaftlichen Umfeld, und es kommen neue Zahlungsverpflichtungen auf den Bund zu.

2014 legte Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble erstmals seit 45 Jahren einen Bundeshaushalt ohne neue Schulden vor. Viele seiner Amtsvorgänger waren an diesem Projekt bereits gescheitert. 1999 kündigte der damalige Bundesfinanzminister Hans Eichel an, die Neuverschuldung in der Bundesrepublik bis 2006 auf null zu senken. Um dieses Ziel zu erreichen, sollte die größte Sparaktion in der Geschichte der Bundesrepublik aufgelegt werden. Doch die schwächelnde Konjunktur und der mangelnde Sparwillen in den eigenen Reihen machten ihm einen Strich durch die Rechnung. Auch sein Amtsnachfolger Peer Steinbrück setzte sich die „schwarze Null“ zum Ziel. Vergebens, denn die Finanzkrise erteilte ihm eine jähe Abfuhr. Anhand dieser Beispiele wird deutlich: Auch die ambitionierteste Haushaltspolitik kann an externen Einflüssen scheitern. Sie kann aber auch davon profitieren.

Die „schwarze Null“

Umgangssprachlich wird ein in Planung bzw. in Rechnung ausgeglichener Haushalt mit dem Begriff der „schwarzen Null“ umschrieben. Damit ist ein sogenannter „materieller Haushaltsausgleich“ gemeint, das heißt, der öffentliche Haushalt wird ausgeglichen, ohne dass dafür eine Nettokreditaufnahme erforderlich ist. Im Unterschied dazu ist es bei einem „formalen Haushaltsausgleich“ gestattet, die laufenden Ausgaben über zusätzliche Krediteinnahmen zu finanzieren.

Das Bundesministerium der Finanzen feierte die „schwarze Null“ als einen historischen Erfolg und bezeichnete ihn als einen Meilenstein in der Haushalts- und Finanzpolitik des Bundes. Was viele aber nicht wissen: Die „schwarze Null“ gab es fast ohne Zutun. Bei genauerem Hinsehen wird nämlich deutlich, dass der Haushaltsausgleich vor allem durch zufällige Effekte begünstigt wurde und nur unwesentlich auf direkte Konsolidierungsbemühungen des Bundesfinanzministers zurückzuführen sind.

Zufallsgewinne spielten dem Bund in die Hände

Zu den eher zufälligen Effekten gehören zum Beispiel die Zins-Minderausgaben. Der Bund tätigte in den letzten fünf Jahren nämlich deutlich niedrigere Zins-Ausgaben, als er dies im Finanzplan 2011 erwartet hatte. Ursächlich dafür sind die Rückführung der Nettokreditaufnahme und das extrem niedrige Zinsniveau. Bundesanleihen mit zehnjähriger Laufzeit rentieren derzeit beispielsweise unter 0,2 Prozent, während sie 2011 noch mit einer Rendite von mehr als 2,5 Prozent aufwarteten.

Infolge der geringeren Nettokreditaufnahme und der niedrigen Zinssätze hat der Bund gegenüber seiner Planung in den letzten fünf Jahren insgesamt knapp 70 Milliarden Euro eingespart. Diese Zahl ergibt sich, wenn die erwarteten Zinsausgaben in der Finanzplanung 2011 bis 2015 mit den tatsächlichen Ausgaben verglichen werden. Die Zinsersparnis ist sogar so gravierend, dass der Bund im Haushaltsjahr 2015 nicht einmal die Hälfte der Zinsausgaben schultern musste, die er vor vier Jahren erwartet hatte.

Der Vollständigkeit halber muss an dieser Stelle erwähnt werden, dass der Bund aufgrund des niedrigen Zinsniveaus auch geringere Zinseinnahmen hatte. Bei einem Zinsverfall stehen den Minderausgaben auf der einen Seite nämlich auch Mindereinnahmen auf der anderen Seite gegenüber. Die Zinseinnahmen tauchen im Bundeshaushalt unter den „sonstigen Einnahmen“ auf. Mit 269 Millionen Euro (2015) handelt es sich dabei aber nur um einen kleinen Posten. Der tatsächliche Zinsentlastungseffekt fällt daher nur unwesentlich geringer aus.

Einen ähnlich entlastenden Effekt auf den Bundeshaushalt hatte die Kürzung der Zuweisungen an den Gesundheitsfonds. Der Gesundheitsfonds trat 2009 in Kraft, um die Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung neu zu gestalten. Er speist sich aus verschiedenen Finanzierungsquellen, etwa Beitragseinnahmen aus den Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteilen an die gesetzliche Krankenversicherung, sowie einem steuerfinanzierten Bundeszuschuss. Der Bundeszuschuss wurde in den Jahren 2013, 2014 und 2015 eigenmächtig um insgesamt 8,5 Milliarden Euro gekürzt, wodurch der Bundeshaushalt entsprechend entlastet wurde.

Bundesfinanzminister Schäuble profitierte aber auch noch an anderer Stelle, nämlich bei den EU-Eigenmittelzahlungen. EU-Eigenmittel sind ein wesentlicher Teil der EU-Einnahmen. Dazu zählen die traditionellen Eigenmittel, die Eigenmittel aus der Mehrwertsteuer und die Bruttonationaleinkommen-Eigenmittel (BNE). Der deutsche Beitrag zum EU-Haushalt wird allein vom Bund erbracht. In den letzten fünf Jahren hat der Bund deutlich weniger Eigenmittel an den EU-Haushalt abgeführt als ursprünglich geplant. Das lag vor allem an den BNE-Eigenmitteln, die gegenüber der Planung zwischen 2011 und 2015 um 11 Milliarden Euro gesunken sind. Grundsätzlich basieren die BNE-Eigenmittel auf einem einheitlichen Prozentsatz, der auf das jeweilige BNE der einzelnen EU-Mitgliedstaaten angewandt wird. Die genaue Höhe des BNE-Abrufsatzes hängt jedoch auch vom zusätzlichen Eigenmittel- Bedarf der EU zur Finanzierung der nicht durch die übrigen Einnahmen gedeckten Haushaltsausgaben ab. Da das deutsche BNE zwischen 2011 und 2015 deutlich gestiegen ist, können die geringeren BNE-Abrufzahlen nur mit einer Erhöhung der übrigen EU-Eigenmittel erklärt werden.

Aufgrund der guten konjunkturellen Entwicklung verbuchte der Bundesfinanzminister zudem einen starken Anstieg bei den Steuereinnahmen. Zwischen 2010 und 2015 hat sich das deutsche Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 2.703 Milliarden Euro auf 3.027 Milliarden Euro erhöht. Diese positive Entwicklung ist auf verschiedene Faktoren zurückzuführen wie etwa den deutlichen Rückgang des Ölpreises, die Abwertung des Euro, die hohe Beschäftigung und die steigenden privaten Konsumausgaben.

Die Steuereinnahmen des Bundes erreichten im Haushaltsjahr 2015 mit knapp 282 Milliarden Euro ihren bisherigen Höchststand. Ursächlich dafür war die anhaltende positive Wirtschaftsentwicklung in Deutschland, die mit steigenden Löhnen und Unternehmensgewinnen einherging. In der Folge stiegen sowohl das Lohnsteueraufkommen als auch die Einnahmen aus gewinnabhängigen Steuern weiter an. Insgesamt haben sich die Steuereinnahmen des Bundes in den letzten fünf Jahren gegenüber den Planzahlen im Jahr 2011 um zusätzliche 42 Milliarden Euro erhöht. Somit wurden weitere Milliarden in die öffentlichen Kassen gespült.

Die Versteigerung der Mobilfunkfrequenzen bescherte dem Bundesfinanzminister zusätzliche außerplanmäßige Einnahmen. In Deutschland ist die Bundesnetzagentur für die Zuteilung von Frequenzbereichen an einzelne Funkdienste zuständig. Die Mobilfunkanbieter können Nutzungsrechte für Mobilfunkfrequenzen ersteigern. Bei der letzten Frequenzauktion im Sommer 2015 boten die Mobilfunkanbieter Deutsche Telekom, Vodafone und Telefónica Deutschland (O2) für Frequenzen aus den Bereichen 700MHz, 900MHz, 1500 MHz und 1800 MHz insgesamt mehr als 5 Milliarden Euro. Diese Erlöse fließen in den Jahren 2015 bis 2017 dem Bund zu.

Trotz „schwarzer Null“ Tragfähigkeitslücke

Die aufgezeigten Mehreinnahmen bzw. Minderausgaben haben die „Verfügungsmasse“ des Bundes deutlich erhöht. In Zahlen ausgedrückt, summieren sich diese Positiveffekte allein in den letzten fünf Jahren auf mehr als 130 Milliarden Euro. Ohne diese zusätzlichen Mittel hätte der Bund die „schwarze Null“ in den Jahren 2014 und 2015 nicht erreichen können. Der Finanzierungssaldo, also die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben des Bundes, lag 2015 bei 11,8 Milliarden Euro. Dieser Überschuss ist zusammen mit den Münzeinnahmen des Bundes (0,4 Milliarden Euro) komplett in die Rücklage geflossen, um damit Belastungen in Zusammenhang mit der Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern und Flüchtlingen zu finanzieren. Dieses Geld wird der Bund voraussichtlich auch dringend benötigen.

Der aktuelle Flüchtlingszustrom stellt Deutschland vor enorme finanzielle Herausforderungen. Nach Schätzungen des ifo-Instituts sind im Jahr 2015 mehr als eine Million Menschen nach Deutschland geflüchtet. Daraus haben sich nach Schätzungen des Instituts im Jahr 2015 gesamtstaatliche Kosten in Höhe von 21 Milliarden Euro ergeben. Für die kommenden Jahre gehen die Forschungsinstitute von unterschiedlich hohen Kosten aus. Das Institut für Weltwirtschaft in Kiel beziffert die langfristigen jährlichen Kosten in Abhängigkeit von der Anzahl der nach Deutschland kommenden Flüchtlinge auf zwischen 25 und 55 Milliarden Euro pro Jahr. In Anbetracht dieser Größenordnungen liegt die Vermutung nahe, dass der Bund in den nächsten Jahren wieder neue Schulden aufnehmen muss.

Die Schuldenbremse für den Bund

Ab dem Jahr 2016 gilt für den Bund allerdings die grundgesetzliche Schuldenbremse. Somit darf die strukturelle Neuverschuldung des Bundes nur noch maximal 0,35 Prozent des BIP betragen. Dies entspräche in etwa einer Summe von 10 Milliarden Euro, wenn man ein BIP von 3.026 Milliarden Euro (2015) zugrunde legt. Darüber hinaus ist es prinzipiell auch möglich, eine zusätzliche Nettokreditaufnahme mit einem negativen konjunkturellen Einfluss zu begründen. In diesem Fall muss eine von der Normallage abweichende Entwicklung vorliegen, die Auswirkungen auf den öffentlichen Haushalt hat. Aufgrund der positiven Konjunkturentwicklung in Deutschland stellt sich die Finanzlage des Bundes gegenwärtig aber so stabil dar, dass eine Nettokreditaufnahme nicht mit der Konjunkturkomponente der grundgesetzlichen Schuldenbremse begründet werden kann.

Es wäre aber denkbar, dass der Bundesfinanzminister zusätzliche Kredite mit einer „außergewöhnlichen Notsituation“ rechtfertigt. Dies wäre rechtlich jedoch nur möglich, wenn gleichzeitig drei Tatbestände erfüllt sind. Erstens muss in Deutschland eine Naturkatastrophe oder eine außergewöhnliche Notsituation vorliegen. Zweitens muss sich diese der Kontrolle des Staates entziehen und drittens muss dieser Zustand die Finanzlage des Bundes erheblich beeinträchtigen.

Handelt es sich beim Flüchtlingszustrom also beispielsweise um eine Naturkatastrophe? Diese Frage ist klar mir „nein“ zu beantworten. Glücklicherweise gibt es in Deutschland derzeit keine Massenerkrankungen, Dürren oder Hochwasser, die Ausdruck einer Naturkatastrophe wären.

Liegt in Deutschland aufgrund des Flüchtlingszustroms rechtlich eine außergewöhnliche Notsituation vor? Damit sind Schadensereignisse von großem Ausmaß und von großer Bedeutung für die Öffentlichkeit gemeint. Dazu würde beispielsweise der Verteidigungsfall gehören, wenn Deutschland durch Waffengewalt angegriffen werden würde. Ein weiteres Beispiel für eine außergewöhnliche Notsituation wäre die letzte Finanzkrise. Auch die aktuelle Flüchtlingskrise könnte als eine außergewöhnliche Notsituation angesehen werden, da der genaue Zeitpunkt und das Ausmaß der Wanderungsbewegungen nicht durch die politischen Entscheidungsträger antizipiert werden konnten.

Eine erweiterte Kreditaufnahme des Bundes wäre aber nur dann gerechtfertigt, wenn sich die Naturkatastrophe bzw. die außergewöhnliche Notsituation zudem der Kontrolle des Staates entziehen würde. Diese Voraussetzung ist generalklauselartig formuliert und lässt eine Vielzahl denkbarer Extremsituationen zu. Entsprechend wird dem Haushaltsgesetzgeber ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zuteil. Hinzu kommt, dass in einer freiheitlichen Demokratie zahlreiche gesellschaftliche Vorgänge der Kontrolle des Staates entzogen sind und entzogen sein müssen. Nach herrschender Meinung darf diese Notsituation aber nicht sehenden Auges herbeigeführt worden sein. In der Flüchtlingskrise hat sich die Bundesregierung aber bewusst gegen Aufnahmekapazitäten und Höchstgrenzen ausgesprochen. Ohne dies politisch bewerten zu wollen, entzieht sich diese Notsituation also nicht der staatlichen Kontrolle. Entsprechend wäre die zweite Bedingung nicht erfüllt, was die Überprüfung der dritten Bedingung entbehrlich macht.

Zusammenfassend kann die Bundesregierung eine erweiterte Kreditaufnahme nicht mit den finanziellen Herausforderungen der aktuellen Flüchtlingskrise begründen.

Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, warum der Bund den Haushalt 2015 mit einer so hohen Rücklage abgeschlossen hat. Er hätte aber noch deutlich mehr Geld in die Rücklage stecken oder zum Abbau von Altschulden verwenden können. Stattdessen hat er in den letzten Jahren zahlreiche neue Ausgabenprogramme aufgelegt und bestehende Ausgaben erhöht.

Konsumtive Ausgaben statt Altschulden-Tilgung

Die Schulden im Bundeshaushalt und in den Sondervermögen des Bundes summierten sich Ende März 2016 auf 1.099 Milliarden Euro. Damit schiebt der Bund einen immensen Schuldenberg vor sich her. Bund, Länder und Kommunen werden es auch in diesem Jahr nicht schaffen, die Maastricht-Obergrenze von 60 Prozent (Relation öffentlicher Schuldenstand zum Bruttoinlandsprodukt) einzuhalten. Sollte sich die konjunkturelle Entwicklung verschlechtern, bleibt Deutschland nur ein Altschuldenabbau, um das Verschuldungskriterium einzuhalten.

Doch das ist bisher noch nicht geschehen. Der Bund hat lediglich einen Teil seiner Zufallsgewinne genutzt, um die geplante Nettokreditaufnahme auf null zu senken. Darüber hinausgehende Potenziale wurden zur Erhöhung von konsumtiven (vor allem Personalausgaben) und investiven Ausgaben (Zuschüsse an Sondervermögen und Beteiligungserwerbe) genutzt und nicht zur Tilgung von Altschulden verwendet. In der Konsequenz befindet sich der Schuldenstand des Bundes auf weiterhin hohem Niveau.

Erhöht haben sich vor allem die Personalausgaben des Bundes. Während der Bund in seiner Finanzplanung 2011 noch davon ausging, dass er zwischen 2011 und 2015 Personalausgaben von 136 Milliarden Euro zu schultern habe, schlugen diese letztlich mit 144 Milliarden Euro deutlich höher ins Gewicht. Gegenüber den Planzahlen haben sich die Personalausgaben also um rund 8 Milliarden Euro erhöht.

Die Personalausgaben des Bundes werden maßgeblich bestimmt durch die Bezüge und Entgeltzahlungen an die aktiven Beschäftigten (Zivil- und Militärpersonal) sowie die Versorgungsleistungen an die Pensionäre. Und gerade die zukünftigen Verpflichtungen für Pensionen und Beihilfen nehmen rasant zu. Nach der Vermögensrechnung des Bundes steigt der Rückstellungsbedarf für Pensionen auch aufgrund des niedrigen Rechnungszinses und wegen zusätzlich erworbener Ansprüche immer weiter an. Zum 31. Dezember 2014 beliefen sich die Rückstellungen für Pensionen und ähnliche Verpflichtungen bereits auf 528 Milliarden Euro.

Darüber hinaus gab es aber noch eine Reihe von Einzelmaßnahmen, die die konsumtiven Ausgaben in die Höhe getrieben haben. Dazu gehört etwa die Einführung des Betreuungsgeldes zum 1. August 2013, das mittlerweile für verfassungswidrig erklärt wurde. Die Mehrausgaben für das Betreuungsgeld belaufen sich voraussichtlich auf über eine Milliarde Euro. Daneben erhöhten sich aber auch die Ausgaben für das Elterngeld und durch die Einführung des Elterngeld Plus zum 1. Januar 2015.

Auch hat der Bund weitere Sozialleistungen eingeführt, die zunächst aus den Reserven der gesetzlichen Rentenversicherung finanziert wurden, aber mittel- bis längerfristig einen zusätzlichen Bundeszuschuss an die Rentenversicherung zur Folge haben werden. Dazu gehört die Einführung der Mütterrente zum 1. Juli 2014. Die Mütterrente ist die teuerste, aber nicht die einzige Maßnahme des sogenannten „Rentenpakets“. Zeitgleich zur Mütterrente wurde nämlich auch die Rente mit 63 eingeführt. Das gesamte Rentenpaket führte zu einer mittelbaren Belastung des Bundeshaushalts durch einen höheren Bundeszuschuss an die gesetzliche Rentenversicherung. Allein in den Jahren 2014 und 2015 beliefen sich die zusätzlichen Ausgaben auf über 3 Milliarden Euro.

Insgesamt zeigt sich, dass der Bundeshaushalt zunehmend von Sozialausgaben dominiert wird. Die Sozialleistungsquote als Anteil der Sozialausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes lag im Jahr 2000 noch bei 41 Prozent und hat sich bis zum Jahr 2015 auf knapp 51 Prozent erhöht. Im Koalitionsvertrag steht zudem noch die Lebensleistungsrente auf der Agenda – allerdings unter Finanzierungsvorbehalt. Hier drohen weitere Zusatzbelastungen für den Bund und für die Beitragszahler in die gesetzliche Rentenversicherung.

Zudem wurde der Bund in den letzten Jahren auch für Maßnahmen herangezogen, um der europäischen Schuldenkrise Herr zu werden. So leistete der Bund eine Bareinlage an den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die in mehreren Einzelraten überwiesen wurde. Der deutsche Kapitalanteil für den ESM sollte ursprünglich in fünf gleichmäßig hohen Raten von 4,3 Milliarden Euro in den Jahren 2013 bis 2017 gezahlt werden. Da der ESM aber früher als geplant errichtet wurde, einigte sich die Eurogruppe auf eine schnellere Bereitstellung des Kapitals. Dadurch ergab sich eine zeitliche Belastungsverschiebung. Im Ergebnis mussten im Haushaltsjahr 2015 knapp 4 Milliarden Euro weniger für den Beteiligungserwerb veranschlagt werden. Auch dieser Effekt hat das Zustandekommen der „schwarzen Null“ begünstigt. In der Zukunft wird sich zeigen, ob neben den bisherigen Rettungs- und Hilfsprogrammen zugunsten von Griechenland, Irland, Zypern, Spanien und Portugal weitere Unterstützungsleistungen erforderlich werden und wie diese den Bund bzw. den deutschen Steuerzahler belasten.

Die „schwarze Null“ – mehr Schein als Sein

In den vergangenen Jahren hat der Bund erheblich von Zufallsgewinnen profitiert. Vor allem das Zinstief und der Wirtschaftsboom haben die Haushaltslage des Bundes in entscheidendem Maße begünstigt. Zur Wahrheit gehört, dass die Umstände perfekt gepasst haben, sich aber auch schnell wieder ändern können. Zukünftige Belastungen drohen etwa durch das Zinsänderungsrisiko, das Konjunkturrisiko, die zusätzlichen Kosten zur Aufnahme und Integration der nach Deutschland strömenden Flüchtlinge, die weiter steigenden Pensionslasten, die geplante Neuregelung des Finanzausgleichs und die zunehmende finanzielle Entlastung der Kommunen bei den Sozialleistungen.

Die „schwarze Null“ zeigt also eine günstigere Haushaltslage des Bundes, als es bei realistischer Betrachtung der Fall ist. Umso bedenklicher ist, dass der Bund die in den letzten Jahren generierten Zufallsgewinne nicht für höhere Rückstellungen oder zur Tilgung von Altschulden verwendet hat. In der Konsequenz befindet sich der Schuldenstand des Bundes auf konstant hohem Niveau. Der materielle Haushaltsausgleich ist zwar durchaus zu begrüßen, er ist aber kein Ergebnis, auf dem sich die Bundesregierung ausruhen könnte. Das bestätigt im Übrigen auch der im Februar vorgelegte Tragfähigkeitsbericht des Bundesfinanzministeriums. Dem Bericht zufolge besteht auf der Basis des Jahres 2016 im günstigsten Szenario ein gesamtstaatlicher Konsolidierungsbedarf von 38 Milliarden Euro. Rechnet man rund die Hälfte dem Bund zu, ergibt sich eine Tragfähigkeitslücke von 19 Milliarden Euro. Ein wirklicher Meilenstein in der Haushalts- und Finanzpolitik des Bundes würde also erreicht, wenn man es schaffte, diese Lücke zu schließen.

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